La oferta más baja que no gana — el procedimiento de baja anormal del artículo 149 LCSP
En la contratación pública española, una oferta anormalmente baja no puede rechazarse de plano. El artículo 149 de la LCSP obliga a un trámite contradictorio que el órgano no puede saltarse, pero que el licitador tampoco puede improvisar.
Son las 9:15 de un martes. Javier, jefe de estimación en una constructora mediana de Valencia, acaba de ver la lista de licitadores publicada en la Plataforma de Contratación del Sector Público. Su empresa ha ofertado 1.840.000 euros para una rehabilitación de fachadas municipales. El presupuesto base de licitación era de 2.100.000 euros.
El licitador que encabeza la clasificación provisional ha ofertado 1.340.000 euros.
Una baja del 36,2% sobre el presupuesto base.
Javier lleva doce años en esto. Sabe lo que viene a continuación.
Lo que el artículo 149 obliga a hacer
El artículo 149.1 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público es taxativo: cuando el órgano de contratación presuma que una oferta resulta inviable por haber sido formulada en términos que la hacen anormalmente baja, solo podrá excluirla del procedimiento de licitación previa tramitación del procedimiento que establece ese artículo.
No hay excepciones. No hay alternativa.
La mesa de contratación no puede ver una baja del 36% y levantar el expediente. Tiene que identificar la oferta, requerir al licitador, darle plazo para que justifique su precio, evaluar esa justificación y elevar una propuesta motivada al órgano de contratación. Todo en ese orden.
El TACRC lo reafirmó en la Resolución 929/2025, de 19 de junio, ante un caso en que la mesa había saltado directamente a la exclusión apoyándose en un informe técnico previo. El tribunal fue claro: el requerimiento no es discrecional. Es una obligación legal. Su omisión vulnera el derecho de audiencia y provoca la nulidad del decreto de exclusión.
El resultado fue retroacción del procedimiento. El licitador excluido volvió a la mesa con derecho a presentar su justificación.
Cómo se detecta la anormalidad
Los parámetros de anormalidad tienen que estar fijados en el pliego de cláusulas administrativas particulares. El PCAP es el documento que los define para cada contrato concreto.
Hay criterios que se aplican habitualmente en contratos de obras. Cuando concurren solo dos licitadores, se considera incursa en presunción de anormalidad la oferta inferior en más de 20 puntos porcentuales a la otra. Con tres licitadores, se aplica la media aritmética de las ofertas presentadas, excluyendo la más elevada si supera esa media en más de 10 puntos porcentuales: cualquier oferta más de 10 puntos por debajo de esa media entra en presunción. En cualquier caso, una baja superior a 25 puntos porcentuales sobre el presupuesto base de licitación se considera desproporcionada con independencia del número de licitadores.
El PCAP puede endurecer esos umbrales. La LCSP permite que el órgano de contratación fije parámetros más estrictos si el mercado o el contrato lo justifican.
Lo que el PCAP no puede hacer es omitirlos. Si el pliego no define criterios de anormalidad, hay un defecto impugnable en origen.
La justificación: qué tiene que decir y cuánto tiene que pesar
El artículo 149.4 LCSP exige que el licitador justifique y desglose “razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios”. No da una plantilla. El TACRC ha construido la doctrina caso por caso.
La regla central, fijada por el tribunal en su Resolución 226/2022 y reiterada desde entonces, es que la exhaustividad de la justificación debe ser proporcional a la magnitud de la baja. A mayor anormalidad, mayor exigencia en la explicación.
No hace falta una auditoría. Hace falta convencer. El licitador debe ofrecer argumentos que permitan al órgano de contratación llegar a la convicción de que la oferta es viable y que el contrato puede ejecutarse en los términos del pliego.
Los bloques que se examinan siempre son tres. Los costes de ejecución: materiales, maquinaria, subcontratas. Los costes laborales: si el precio implica remunerar por debajo del convenio colectivo aplicable, la oferta no puede aceptarse. El TACRC lo señaló de forma inequívoca en la Resolución 668/2023: adjudicar a quien no puede cumplir el convenio colectivo contraviene frontalmente el artículo 201 de la LCSP sobre obligaciones laborales. Y cualquier ventaja técnica, organizativa o estructural que explique el diferencial de precio respecto a los demás.
Sobre el convenio colectivo hay una trampa conocida. El PCAP fija el convenio de referencia para calcular los costes laborales del presupuesto base. Si un licitador justifica su baja alegando que aplica un convenio diferente, el TACRC solo acepta esa justificación si acredita que ese convenio es el que realmente se aplica a su empresa. No el que conviene para cuadrar los números. Si la empresa aplica el convenio del pliego en todas sus obras pero alega otro para justificar esta oferta, el recurso del competidor excluido tiene muchas posibilidades de prosperar.
La Resolución 597/2023 del TACRC lo anuló por exactamente eso.
Lo que el órgano de contratación tiene que hacer cuando recibe la justificación
Recibida la documentación del licitador, la mesa evalúa y eleva una propuesta motivada al órgano de contratación. El artículo 149.6 LCSP dice que “en ningún caso se acordará la aceptación de una oferta sin que la propuesta de la mesa de contratación en este sentido esté debidamente motivada”.
El TACRC ha derivado de eso una consecuencia práctica para quien recurre: si el informe técnico de la administración no motiva por qué rechaza la justificación, el rechazo no puede ampararse en la discrecionalidad técnica. No basta con que el informe concluya que la oferta no es viable. Tiene que explicar por qué la justificación del licitador no es suficiente.
Un informe que dice “se considera que la justificación es insuficiente” sin argumentarlo puede ser recurrido con éxito. La Resolución 1096/2021 del TACRC estableció esa doctrina, y sigue vigente.
Para el licitador excluido, esa motivación es el terreno del recurso especial.
Si se excluye la oferta más baja, el resto no empieza de cero
El Tribunal Supremo resolvió en 2026 la pregunta que llevaba años sin respuesta clara: ¿hay que reclasificar todas las ofertas cuando se excluye una incursa en baja anormal?
La STS 881/2026 y la STS 206/2026, de 23 de febrero, establecieron que no. La clasificación previa se mantiene. El siguiente licitador en el orden original asciende a la primera posición. No hay nueva fórmula, no hay nueva puntuación.
Para Javier, eso significa que si la baja del 36% no se justifica y el licitador queda excluido, su empresa pasa a encabezar la clasificación con su oferta de 1.840.000 euros, sin que sea necesario recalcular nada.
Lo que el licitador con baja anormal tiene que preparar
Recibir el requerimiento no es el momento de empezar a pensar qué decir. Cuando llega la notificación, el plazo ya está corriendo.
La justificación tiene que estar lista como parte de la estrategia de precio. Si una empresa oferta 30 puntos por debajo del presupuesto base, sabe desde el momento en que firma la oferta que va a recibir ese requerimiento. La documentación tiene que estar preparada de antemano: desglose de costes, convenio colectivo aplicable, contratos de suministro que expliquen el precio de materiales, estructura de personal.
Una respuesta redactada en tres días sobre una licitación de 2 millones de euros es indefendible.
El artículo 149.7 de la LCSP añade una consecuencia que pocas empresas leen en los pliegos: si la oferta anormalmente baja se acepta y el licitador resulta adjudicatario, el órgano de contratación establecerá mecanismos de seguimiento pormenorizado de la ejecución. Ganar con una baja extrema no cierra el expediente. Lo abre.
El problema no es el artículo 149
El artículo 149 LCSP es un procedimiento razonablemente bien diseñado. Protege al licitador que baja mucho porque tiene ventajas reales. Protege al mercado de la adjudicación a quien no puede ejecutar lo que ofrece. Y obliga a la Administración a motivar sus decisiones.
El problema es de preparación.
Steinlog no cambia los umbrales de anormalidad ni escribe la justificación. Pero cuando todos los documentos de precio, convenio, desglose de costes y pliego están en el mismo sitio y con versión controlada, la justificación ante el artículo 149 se construye sobre lo que ya existe, no sobre lo que alguien recuerda a las once de la noche del martes en que vence el plazo.
La gestión de documentación no es la parte aburrida de una licitación. Es la que decide si la empresa que mejor ejecuta puede demostrarlo.
La lista de licitadores publicada en la PLACSP ese martes incluye el nombre de la empresa que ofreció 1.340.000 euros. Javier no la conoce.
Puede que sean más eficientes que él. Puede que tengan acceso a materiales más baratos. O puede que hayan calculado mal.
La diferencia entre esas tres posibilidades la resolverá el procedimiento del artículo 149.
Lo que Javier no puede controlar es cuánto tarda ese procedimiento en resolverse ni qué dice la justificación que van a presentar. Lo que sí puede controlar es si su empresa tiene documentada su propia estructura de costes con suficiente claridad para impugnar la del competidor cuando llegue el momento.
Ese momento llega antes de lo que parece.
Frequently asked questions
¿Puede la mesa de contratación excluirme directamente si mi oferta se considera anormalmente baja?
No. El artículo 149.1 de la LCSP prohíbe la exclusión directa. El órgano de contratación está obligado a tramitar un procedimiento contradictorio y a requerir al licitador para que justifique su oferta antes de poder excluirla. La TACRC Resolución 929/2025 lo reconfirmó expresamente: saltarse ese trámite provoca la nulidad de la exclusión.
¿Cómo se determina si una oferta es anormalmente baja en un contrato de obras?
Los criterios deben estar fijados en el PCAP. Un parámetro habitual es la baja superior a 25 puntos porcentuales respecto al presupuesto base de licitación. Con pocos licitadores se aplican reglas adicionales: con dos licitadores, una baja de más de 20 pp respecto a la otra oferta; con tres, más de 10 pp bajo la media aritmética, excluyendo la más elevada si supera esa media en más de 10 pp.
¿Qué tengo que incluir en la justificación de una oferta anormalmente baja?
El artículo 149.4 LCSP exige un desglose razonado y detallado del bajo nivel de precios. El TACRC ha establecido que la exhaustividad exigida es proporcional a la magnitud de la baja: cuanto mayor sea la anormalidad, más sólida debe ser la justificación. Como mínimo, debes explicar los costes de ejecución, los costes laborales conforme al convenio colectivo aplicable y cualquier ventaja técnica u organizativa que explique el precio.
¿Puedo justificar mi oferta alegando que aplicaré un convenio colectivo distinto al que figura en el PCAP?
Solo si acreditas que ese convenio es el que realmente se aplica a tu empresa. El TACRC en la Resolución 597/2023 anuló la adjudicación a un licitador cuya justificación se basó en un convenio diferente al del pliego, porque eso equivalía a modificar las condiciones del pliego en fase de adjudicación.
¿Qué ocurre con el seguimiento del contrato si gano siendo sospechoso de baja anormal?
El artículo 149.7 de la LCSP obliga al órgano de contratación a establecer mecanismos de seguimiento pormenorizado de la ejecución del contrato. Es decir, si ganas con una oferta que estuvo en presunción de anormalidad y fue aceptada, la Administración te vigilará más de lo normal durante toda la vida del contrato.
¿Qué pasa si el PCAP no establece criterios para identificar ofertas anormalmente bajas?
El artículo 149.3 de la LCSP exige que los pliegos contemplen parámetros objetivos para identificar la anormalidad. Si un pliego los omite, existe un defecto impugnable. No obstante, la ausencia de criterios explícitos no suspende la aplicación del artículo 149: el órgano de contratación puede igualmente apreciar presunción de anormalidad y tramitar el procedimiento.