Ungewöhnlich niedriges Angebot — warum 20 Prozent kein Freifahrtschein sind

Es ist 14:23 Uhr. Die Submission liegt seit zwei Stunden auf dem Tisch.

Sandra Breit, Vergaberechtsreferentin bei einem bayerischen Landkreis, starrt auf das Submissionsergebnis. Sieben Angebote für den Straßenausbau, Gesamtauftragssumme laut Kostenschätzung: 2,3 Millionen Euro. Der günstigste Bieter liegt bei 1,61 Millionen. Der nächste bei 2,05 Millionen. Sie rechnet: 21,5 Prozent unter dem Zweitplatzierten.

Ihr erster Gedanke: “Über 20 Prozent. Wir müssen aufklären.”

Ihr zweiter Gedanke: “Einmal nachfragen, Antwort abwarten, fertig.”

Der erste Gedanke stimmt. Der zweite ist der teure Irrtum.

Die 20-Prozent-Schwelle ist kein Freifahrtschein — in keine Richtung

Die 20-Prozent-Aufgreifschwelle existiert. Sie ist richterrechtlich entwickelt, nicht gesetzlich normiert. Das OLG Schleswig hat sie mit Beschluss vom 21. November 2025 (54 Verg 4/25) erneut bestätigt: Liegt das günstigste Angebot mehr als 20 Prozent unter dem nächsten Bieter, gemessen am Gesamtpreis, entsteht regelmäßig eine Pflicht zur Aufklärung.

Aber hier beginnt der Mythos, und er wird auf zwei Arten erzählt.

Die erste Version: “Wir liegen bei 18 Prozent Abstand — da brauchen wir nichts zu prüfen.” Falsch. Die Schwelle definiert, wann eine Pflicht entsteht. Sie definiert nicht, wann eine Prüfung verboten ist. Ein Prüfanlass kann bereits ab etwa 10 Prozent Abstand entstehen. Unterhalb von rund 3 Prozent kann eine Aufklärung dagegen sogar unzulässig sein — das OLG Karlsruhe hat das 2014 (15 Verg 7/14) klargestellt. Der Graubereich zwischen etwa 10 und 20 Prozent wird einzelfallbezogen beurteilt, orientiert an der eigenen Auftragswertschätzung. Weicht das Angebot auffällig von der Kostenschätzung ab, zeigt die Kalkulation Anzeichen einer Mischkalkulation, oder liegen andere konkrete Hinweise vor, darf die Behörde auch unterhalb der 20-Prozent-Schwelle nachfragen.

Die zweite Version: “Wir haben die 20 Prozent festgestellt, also haben wir unsere Pflicht getan.” Ebenfalls falsch. Die Schwelle löst die Pflicht aus. Was die Behörde mit dieser Pflicht macht, ist eine vollständig separate Frage — und genau hier entscheiden die Nachprüfungsverfahren.

Was § 60 VgV und § 16d EU VOB/A wirklich verlangen

§ 60 Absatz 1 VgV ist eindeutig: Erscheinen Preis oder Kosten eines Angebots im Verhältnis zur Leistung ungewöhnlich niedrig, muss die Behörde Aufklärung verlangen. Kein Ermessen, ob sie es tut. Das Pendant für Bauleistungen ist § 16d Absatz 1 EU VOB/A — Aufklärung in Textform, Bewertung in Rücksprache mit dem Bieter. Beide Normen gehen zurück auf Art. 69 der Richtlinie 2014/24/EU.

Was die Normen nicht sagen: dass eine pauschale Anfrage ausreicht.

Die Vergabekammer Ansbach hat das am 28.07.2025 unmissverständlich klargestellt. Die Behörde hatte eine generische Eigenerklärung gefordert, der Bieter möge bestätigen, dass sein Angebot “auskömmlich” sei. Die Kammer: Das ist sinnlos. Eine Ausschlussentscheidung kann nicht darauf gestützt werden, dass der Bieter eine solche Erklärung nicht abgibt. Die Behörde muss sich mit der Urkalkulation auseinandersetzen. Konkret. Positionsbezogen.

Das ist der eigentliche Prüfmaßstab: Hat die Behörde konkrete, einzelpositionsbezogene Fragen gestellt? Hat sie die vorgelegte Urkalkulation tatsächlich geprüft? Hat sie nachgefasst, wo die Antworten nicht überzeugend waren?

Wenn nicht, hält die Ausschlussentscheidung einer Nachprüfung regelmäßig nicht stand.

Gesondert zu beachten: § 60 Absatz 4 VgV und § 128 Absatz 1 GWB schreiben eine zwingende Ablehnung vor, wenn der niedrige Preis auf rechtswidrigen staatlichen Beihilfen beruht oder aus einem Verstoß gegen umwelt-, sozial- oder arbeitsrechtliche Verpflichtungen resultiert. In diesen Fällen besteht kein Spielraum.

Das Schlachtfeld liegt in der Kalkulation, nicht in der Prozentzahl

Ein typisches Muster, das du dir so vorstellen kannst: Ein Bieter liegt mehr als 20 Prozent unter dem nächstgünstigsten Angebot. Die Behörde leitet die Aufklärung ein. Der Bieter erklärt: Synergieeffekte aus laufenden Projekten in der Region, geringere Mobilisierungskosten, günstigere Materialkonditionen. Dazu eine stundenbasierte Gegenkalkulation.

Die Behörde prüft die vorgelegten Stunden. Sie sind objektiv zu niedrig für die ausgeschriebene Leistung. Sie fragt nach. Die Begründung überzeugt nicht. Das Angebot wird ausgeschlossen.

Diese Entscheidung hält. Nicht weil der Abstand mehr als 20 Prozent betrug. Sondern weil die Behörde die Urkalkulation tatsächlich analysiert hat, eine spezifische Abweichung identifiziert hat, und die Ungereimtheit unaufgeklärt geblieben ist.

§ 60 Absatz 3 VgV gibt der Behörde bei unzureichender Aufklärung das “darf” zur Ablehnung. Der BGH hat im Januar 2017 (X ZB 10/16) klargestellt, dass es sich dabei um rechtlich gebundenes Ermessen handelt: Bleiben Zweifel bestehen, muss abgelehnt werden. Das “darf” ist keine Einladung zur Großzügigkeit.

Und Mitbewerber haben einen durchsetzbaren Anspruch auf Durchführung dieser Preisaufklärung — einklagbar im Nachprüfungsverfahren.

Was eine ordnungsgemäße Aufklärung nicht ist

Zur Klarheit: eine ordnungsgemäße Aufklärung ist nicht eine E-Mail mit dem Betreff “Bitte erläutern Sie Ihr Angebot.” Sie ist nicht eine Frist von fünf Werktagen mit der Bitte um eine Erklärung in freier Form.

Sie ist ein strukturierter Prozess. Welche Positionen weichen in der Kalkulation von der Erwartung ab? Warum? Was hat der Bieter zu den spezifischen Positionen vorgetragen? Wie verhält sich die vorgelegte Urkalkulation zu den ausgeschriebenen Mengen und Leistungen?

Das OLG Frankfurt hat mit Beschluss vom 22. Januar 2026 (11 Verg 6/25) einen Fall entschieden, in dem das Zuschlagsangebot den Schätzpreis eines Sachverständigen nur geringfügig überstieg. Die Behörde hatte dennoch die Urkalkulation geprüft und keine Anomalien festgestellt. Das Gericht: Die Sorgfaltsanforderungen waren erfüllt.

Was das für den Vergabevermerk bedeutet

Der Vergabevermerk ist das Herzstück. Nicht nur, weil er dokumentiert, was getan wurde — sondern weil er zeigt, wie gedacht wurde.

Ein Vergabevermerk, der festhält “Aufgreifschwelle überschritten, Aufklärung eingeleitet, Antwort eingegangen, Angebot ausgeschlossen” wird in einem Nachprüfungsverfahren nicht bestehen. Ein Vergabevermerk, der zeigt: welche Positionen geprüft wurden, welche Fragen gestellt wurden, wie die Antworten bewertet wurden, warum bestimmte Erklärungen nicht überzeugend waren — der steht.

Das klingt aufwendig. Es ist aufwendig. Es ist aber auch das einzige, was § 60 VgV und § 16d EU VOB/A tatsächlich verlangen.

Stell dir vor, du öffnest die Kalkulation des Bieters, nicht nur das Gesamtergebnis. Du siehst die einzelnen Positionen. Du siehst, wo die Abweichungen entstehen — bei den Erdarbeiten, beim Rückbau, beim Einbau der neuen Beläge. Du kannst sofort erkennen, ob der Bieter bestimmte Leistungsbereiche systematisch niedriger kalkuliert hat als alle anderen, oder ob die Abweichung aus einem Kostenblock stammt, den er plausibel begründen kann. Werkzeuge, die diese Sicht auf Positionsebene ermöglichen — wie Steinlog — können dabei eine nützliche Grundlage sein, ersetzen aber nicht die vergaberechtliche Prüfung selbst.

Die eigentliche Frage

Sandra Breit hat um 14:23 Uhr festgestellt, dass der Abstand mehr als 20 Prozent beträgt. Das ist der Anfang der Arbeit, nicht das Ende.

Die Frage ist nicht: Liegt die Differenz über oder unter 20 Prozent?

Die Frage ist: Hat die Behörde die Urkalkulation tatsächlich verstanden, konkrete Fragen gestellt, und die Antworten ernsthaft bewertet?

Ob 18 oder 22 Prozent — wer diese Arbeit nicht macht, verliert die Nachprüfung. Wer sie macht, hat eine vertretbare Entscheidung, egal in welche Richtung sie geht.

Die Prozentzahl ist der Auslöser. Die Kalkulation ist der Fall.